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        海員被遺棄處理困境與救濟制度
        發布時間:2019-11-07

          摘    要: 從海員被遺棄的現狀入手,通過分析海員被遺棄處理陷入困境的原因,提出被遺棄海員救濟機制的構建思路,包括完善被遺棄海員財務擔保體系,及早報告并更新IMO-ILO海員遺棄聯合數據庫,建立應急救濟和緊急賠付的法律制度,港口國主導啟動船舶處理事項。

          關鍵詞: 2014修正案; 被遺棄海員; 財務擔保; 救濟;

          為了切實保障被遺棄海員遣返權利的實現,由船東和海員代表聯合提議的《2006年海事勞工公約》(2013年8月20日生效,以下簡稱MLC)的首個修正案(以下簡稱“2014修正案”),于2014年4月11日被三方專門委員會的首次會議采納并于2014年6月11日第103屆國際勞工會議上以壓倒性的贊同票批準通過,該修正案于2017年1月18日正式生效。2014修正案著重強調了被遺棄海員的問題,要求船旗國提供被遺棄海員財務擔保,并確保海員得到合理的工資、遣返費及補貼,安全到家。IMO-ILO海員遺棄聯合數據庫的最新數據顯示,2014修正案生效以來全球海員被遺棄案件數量不降反升。ITF對2014修正案生效第一年所報告的案件進行研究,發現沒有完善的機制來確保船舶具備有效的擔保以及擔保得到有效的實施。此外,對典型案例剖析顯示,2014修正案中有關被遺棄海員的遣返要求,與現行國際海事公約的最低配員要求存在內在沖突。研究修正案執行過程中存在的問題、海員被遺棄處理陷入困境的原因以及如何及時有效解決海員被遺棄問題顯得尤為重要。

          一、M LC建立的財務擔保制度概要

          2014修正案確定了海員被遺棄的三種情形,即:船東沒有支付海員的遣返費用;船東沒有給海員提供必要的照料和支持;船東單方面地割斷與海員的關系,包括至少兩個月未能支付合同工資。明確了海員獲得必要照料和支持的范圍,包括足夠的食品、住宿、飲用水,在船上生存的基本的燃料和必要的醫療。[1]同時,修正案增加了財務擔保體系的要求,要求船東能夠提供快速有效的財務擔保機制,以幫助被遺棄海員,即每艘適用公約的船舶應當具備符合標準的財務擔保體系;財務擔保體系應向任何在懸掛其締約國旗幟船舶上工作的被遺棄海員提供直接獲取援助的渠道、充分的覆蓋范圍以及快速的財政援助;財務擔保體系的形式可以是社會保障體系、保險、國家基金或其他類似協議,其形式應由締約國政府與船東組織和海員組織協商后確定。海員4個月以內的工資和津貼、遣返費用以及必要的補給費用屬于財務擔保范圍。[1]截至2019年1月16日,修正案已得到90個國家的批準,占全球航運噸位的91%以上。[2]作為船舶已滿足2014修正案保障要求的證明,船東需向船旗國提供包含船舶及財務擔保方基本信息的財務擔保證明文件。為了實現在船工作海員對船東財務擔保的知情權,公約還要求船東需在船上顯要位置張貼財務擔保證明文件,確保在船海員獲得財務擔保援助渠道的暢通。針對財務擔保提供方,在其向海員支付相應費用后,公約賦予其代位權、轉讓權等,并且不影響其向第三方行使追索權。[1]
         

        海員被遺棄處理困境與救濟制度
         

          二、海員被遺棄現狀及評析

          1. 近年海員被遺棄情況

          2004年,國際海事組織(IMO)聯合國際勞工組織(ILO)建立運行海員遺棄案件的國際數據庫(以下簡稱“IMO-ILO數據庫”)。各國政府、工會或相關組織可以通過郵件方式報備海員遭遺棄的案件。在最近(2019年3月27日至29日)召開的IMO法律委(LEG)第106次會議上,法律委討論了海員遺棄案件數量在增長以及解決這一問題所需精心安排的行動,包括船旗國和港口國合作開展行動。截至2018年12月31日,已有366起遺棄事件被列入該數據庫,影響到4 866名海員。這些事件中有175起案件得到解決,77起有爭議,52起處理無效,仍有52起未解決的案件。然而,業界和媒體一再表示關切的是,有相當數量的包括長期遺棄案件在內的遺棄案件從未被報告,因此也就沒有被列入數據庫。[2]圖1為被遺棄海員案件數量逐年分布情況。[3]

          圖1 被遺棄海員案件數量逐年分布圖
        圖1 被遺棄海員案件數量逐年分布圖

          從2011年至2016年,每年案件數量在12起至20起范圍內。在2017年和2018年,報告的案例急劇增加。2017年報告了66起案件,2018年報告的案件總數為41起,截至2019年3月底,已有13起2019年報告的新案例,其中無一例獲解決。[3]不排除存在以往發生的案例并未報告的情況。但仍然令人憂心的是,2014修正案生效后海員遭遺棄案件在數量上不降反升,該修正案似乎沒有起到預期的作用。

          2. 修正案生效第一年ITF報告海員被遺棄案件統計分析[4]

          國際運輸工人聯合會(ITF)向IMO-ILO數據庫報告85%以上案件[5],ITF近期提供了自財務擔保要求生效以來第一年的數據分析。這些報告的案例僅僅反映了海員尋求ITF幫助的情況,不能被視為全球遺棄事件的完整情況,但是可以提供一定的參考價值。在此期間,ITF為55艘船上的688名海員提供了幫助。在這些案件中,16起現在被認為已經解決,16起有爭議(海員不再在船上,但工資索賠正在進行中),截至2018年2月7日,仍有23起案件正在解決中。

          (1)遺棄案件的持續時間。最讓人關心的是海員在被遺棄的船舶上度過或在等待遣返的時間。因此,需要評估2014修正案的有效性。圖2為遺棄案件的持續時間,為了明確所涉時間的長短,圖中將未支付工資的期限作為計算遺棄期的縱坐標。造成長期遺棄的原因,主要是正在進行的法律程序導致船舶無法出售或未能更換海員。

          (2)是否接受MLC2014修正案。圖3顯示了在所列的55起案件中是否接受MLC2014修正案的分布情況。可見,41起(75%)懸掛已批準MLC國家的船旗,并已接受2014年修正案的生效;5起懸掛已經批準MLC國家的船旗,但尚未表示接受修正案;9起懸掛尚未批準MLC國家的船旗。

          圖2 遺棄案件的持續時間[4]
        圖2 遺棄案件的持續時間[4]

          圖3 所列案件是否接受M LC2014修正案[4]
        圖3 所列案件是否接受M LC2014修正案[4]

          (3)圖4為在MLC修正案下需要保險的41起案件中是否持有有效保險的情況。其中,22起案件持有有效保險。這22起案件中僅7起案件的保險人按照公約要求,支付了海員4個月的未付工資和遣返費。在許多情況下,保險人要么對遺棄的定義或者對海員的責任提出異議,要么提出由船東負責的立場。沒有有效保險的19起案件中,3起案件保險已被取消,16起案件中沒有保險或沒有關于保險的可用信息。在這16艘沒有保險的船舶中,75%(12艘)的案件涉及懸掛巴拿馬國旗的船舶。所有這些船舶都被遺棄在尚未批準MLC的港口。這種現象引發了船旗國的執行問題,特別是在尚未批準MLC的部分地區。

          (4)從上述分析可以發現如下問題:

          (1)2017年是2014修正案生效的第一年,在充分執行方面顯然存在問題,似乎沒有完善的機制來確保船舶必須具備有效的擔保以及擔保的有效實施。

          (2)在許多情況下,船東互保協會已迅速對申請做出回應,并按預期履行了義務。在其他情況下,擔保人似乎沒有意識到自己的責任,盡管已經頒發了滿足公約規則2.5.2的證書,但卻對認可的遺棄定義提出異議或表示遵從船東的意愿(“聯合女神”號貨輪就是這種情形)。

          圖4 需要保險的案件是否持有有效保險[4]
        圖4 需要保險的案件是否持有有效保險[4]

          (3)不應使海員滯留在外國港口忍受持續不付工資的貧困和侮辱。在所有遺棄案件中,應首先保護海員。雖然有一些積極的保險幫助解決遺棄案件的例子,但總的來說,整個過程所涉及的時間長度是完全不能被接受的。

          3.“聯合女神”號事件分析

          一般性趨勢分析之后,下面對上述提及的“聯合女神”號案件進行具體分析。“聯合女神”號貨輪中國海員被遺棄在印度港口之時,正是2014修正案生效之初,這個案件應該可以很好地檢驗修正案實施的效果。2017年農歷春節期間,配備23名中國海員的“聯合女神”號貨輪在印度被當地法院扣押,海員們在船上缺少食品、淡水、燃料等維持生存的基本物資,在印度霍爾迪亞港滯留了60多天后終于離港回國。很可惜的是,從這個案件處理情況來看,2014修正案沒有達到其預期效果。首先,海員被遺棄在印度港口時,給海員提供基本給養是擔保人的擔保責任之一。但本案擔保人的觀望和推諉,使得被遺棄海員得不到基本的物質給養,已經危及作為海員基本人權的生存權。其次,被遺棄海員被印度主管部門要求不得離開港口(也即不得遣返),是基于國際海事公約以及當地法律的船舶最低配員之要求。很明顯,MLC規定的海員遣返權利與1974年國際海上人命安全公約第五章第14條、IMO決議A.1047(27)之要求(以下簡稱SOLAS公約要求)以及當地法律規定的船舶最低配員要求相互沖突。這是MLC及其修正案在制訂時沒有預計到的,因而使得2014修正案的實施效果大打折扣。隨著與“聯合女神”號海員被遺棄案件類似的案件在世界某些港口重復上演,MLC及其修正案與國際海事公約的內在沖突進一步顯現,使得2014修正案不斷受到質疑。有關國際海事公約的內在沖突問題,超出了本文探討的范圍,但的確值得進一步思考,該問題至少表明不同的國際組織在制定和實施海事公約過程中需要進一步協調。

          三、海員被遺棄處理陷入困境的原因分析

          1. 財務擔保體系未有效建立

          船東互保協會是采用會員制的互保機構,并不是所有的船東都具備入會的資格,尤其是中小船東、民營船公司等難以進入協會。同樣,商業保險公司、銀行或其他金融機構對于經營狀況欠佳、財力有限的中小船東、民營船公司,也會提高保費、利率、資費等門檻以防范自身的風險,或者不予通過審核,從而將中小船東或民營船公司等拒之門外。[6]因此,對中小船東、民營船公司,應注重研究解決關于海員的船東財務擔保問題,事實上,正是這些中小船東或民營船公司最容易受到經濟沖擊,成為遺棄海員的主體。

          2. 并未及早報告案件

          海員并不總是立即尋求幫助。案件可能從工資索賠開始,并惡化為被遺棄的情況。隨著時間的推移,由于糧食、水和燃料供應減少以及出現健康問題,不提交報告往往導致被遺棄船舶上的情況進一步惡化。未報告的案件往往最終成為人道主義緊急情況,而且要復雜得多,有時嚴重影響到海員及其家人。在過去,被遺棄的海員往往不愿意離開船舶,直到船舶以司法方式出售,以支付未付的索賠,包括未付工資的索賠。現在,財務擔保體系的設計是希望加快支付這類索賠,但是只限于4個月。因此,將被遺棄的情況拖延4個月以上不符合海員或其家屬的利益,因為該海員不太可能在這一時期之后獲得報酬。[2]

          3. 財務擔保方觀望推諉

          從統計分析來看,案件中方便旗國家占據較大比重[4],其應對態度比較消極,扼殺了最有可能取得效果的遣返權利保障手段的作用。另外,若港口國不愿介入,而海員派出國無力介入時,海員被遺棄幾乎處于無解狀態。實際情況中,很多船東會遇到財務困難,可能進入破產清算程序,面臨與其他債權人受償順序和程序的問題,中間會有較長時間的間隔,為了保障海員的基本生活和安全,需要擔保人及時作出償付。事實是,擔保人是否及時作出響應有賴主觀決定,擔保人往往觀望推諉,使得海員得不到快速有效的財務援助。而且作出償付還需要進行調查取證等一系列程序,過程煩瑣,經歷的時間急需壓縮。

          4. 海員被遺棄與船舶安全管理被遺棄相伴相生

          船東遺棄海員時,除了放棄海員管理,往往也伴生了被棄船舶的安全管理問題——此時,船舶將影響到停泊水域的公共安全。這兩者糾集在一起,導致問題變得復雜而難以處理:船東放棄海員管理,使得海員在船工作期間的基本生存權和勞動權受到侵害(2014修正案試圖通過船東提供財務擔保來解決這一問題);船東放棄船舶安全管理,使得水上公共交通安全受到威脅。SOLAS公約要求船東在船舶上保持最低配員,但船東自顧不暇時,可能無法滿足這些強制性要求,且2014修正案中有關被遺棄海員的遣返要求與最低配員要求存在內在沖突。如果主管部門要求生存條件已受到威脅的海員保證船舶安全,會使海員權利進一步受到侵害,船舶也很難確保處于真正的安全狀態。因此,有必要把海員被遺棄和船舶安全管理綜合起來考慮。

          四、被遺棄海員救濟機制的構建

          2017年8月6日至8月14日,武漢理工大學國際海事公約研究和交流中心成員赴廈門海事法院、福建海事局、寧波海事法院、寧波海事局、上海海事局、上海海事法院、大連海事法院展開調研,共訪談海事局和海事法院工作人員17人。訪談試圖了解這類問題在中國管轄的水域(或對中國籍海員)出現的嚴重程度及其范圍,以及海員與船舶被遺棄這兩者結合的緊密程度,從而明晰界定被遺棄海員法律問題。本文希望在ITF的海員被遺棄案件統計分析報告、典型案例分析以及該調研的基礎上提出被遺棄海員救濟機制構建的思路。

          1. 完善被遺棄海員財務擔保體系

          各國應當采取積極的態度加快加入MLC及2014修正案的進程,并盡快啟動國內法律法規體系修訂工作,與公約有效銜接。[5]關于海員遭遇被遺棄的救濟,需要按照MLC關于船東財務擔保制度,建立符合2014修正案的國內配套法律制度規定,用于解決海員一旦遭遇被遺棄情形時,能夠按照該履約配套法律制度的規定,得到迅速的、合理的、足夠的船東財務擔保。例如英國、新加坡等國均根據2104修正案的要求對國內法律進行了相應修改。建立船東財務擔保體系,要考慮各類船東的實際情況,包括中小船東或民營船公司等,確保擔保有效充分,后續環節主要由國家相關的法律制度進行調整和保障。

          2. 及早報告并更新IMO-ILO聯合數據庫

          在聯合數據庫中提供準確信息不僅是船旗國的責任,也是港口國和有關各方的責任。為解決緊急的遺棄問題,保持數據庫更新至關重要。同樣重要的是要列出在遺棄案件中要聯系的主管組織的信息、相關船舶的財務擔保狀況以及要聯系的相關擔保機構清單。[5]遺棄案件往往取決于成員國或有關組織提供的原始資料,因此需要以更有效的方式獲得準確資料以解決案件。強烈鼓勵有權報告和了解遺棄事件的各方迅速報告這類案件,因為這會觸發向公眾公布信息,包括參與為遺棄案件提供財政保障的實體。從長遠來看,這將有助于防止遺棄案件的惡化,并有利于迅速和適當地解決這些案件,以造福有關海員。[2]

          3. 建立應急救濟和緊急賠付的法律制度

          建立能夠快速確定海員遭遇被遺棄,以及快速啟動并落實的船東財務賠付的法律制度,包括:明確被遺棄海員的報告;快速認定海員遭遇被遺棄情形的程序和條件,以及需要應急救濟和緊急財務保障的內容;快速實現船東財務擔保賠付的程序、條件和措施;激勵船東、財務擔保人履行快速賠付責任和義務的機制,包括船東財務擔保人的權益保障,明確其履行法定或者約定的義務的前提下,具有法定的代位求償的權利。

          4. 港口國主導啟動船舶處理事項

          鑒于MLC規定的被遺棄海員遣返權利與SOLAS等公約規定的船舶最低配員之要求存在內在矛盾,以及2014修正案并沒有有效解決被遺棄海員的基本生存權,不能有效地解決海員被遺棄這一航運界的“癌癥”,有必要在2014修正案之外提出更為快捷有效的處理方案。

          海員被遺棄法律問題的本質是船東放棄海員管理與船舶安全管理。法理涉及各方權利的平衡,包括海員基本生存權和勞動權、公眾的水上交通安全權(即公共利益)、船東財產權等。在解決海員被遺棄案件時,港口國可主導啟動船舶處理事項。程序可以自船長向港口國提供“被遺棄的聲明”及其證明材料開始啟動。港口國確認海員被遺棄的,為做到既保護被遺棄海員的權利,又保證被“棄管”船舶的安全,港口國可以委托臨時第三方管船公司對被遺棄船舶安全進行管理,并向留在船舶上的被遺棄的海員們提供物料以舒緩困局。管船公司因看管船舶所支出的合理費用由船東承擔。港口國通過正當程序告知船旗國和船東,船東明確表示放棄船舶所有權的,或者船旗國和船東在合理時間內仍未回復的,港口國有權拍賣船舶。港口國從拍賣價款中先行撥付船舶看管的合理費用給臨時第三方管船公司,被遺棄的海員們享有優先取得遣返費用和工資的權利。當然,港口國不得妨礙其他方的優先權、抵押權、債權。訪談發現,中國的海事主管部門或海事法院目前已采取上述做法,這些做法值得通過IMO/ILO向全球推廣。雖然還有一些法律問題需進一步解決,如對于第三方看管公司的看管行為的法律性質是行政代履行還是無因管理,如何理解海事主管部門/海事法院、第三方看管公司、船東、海員各方之間的法律關系等,但這是快速有效解決被遺棄海員救濟問題的推薦路徑,值得深入探討。

          五、結語

          2014修正案的重要性不言而喻。在被遺棄的情況下,海員及其家人的日常生活受到嚴重影響,迫切需要解決辦法。要優先考慮海員在處理被遺棄案件時所面臨的極端困難局面,相關各方及時保障其基本生存權等各項切身權益。要承認2014修正案生效后出現的積極成果和問題,有必要加強對符合保險范圍要求的控制[5],確保船東具備有效擔保及擔保有效實施。各國應加快進程批準MLC及2014修正案,并通過配套國內法調整保障被遺棄海員權利救濟的實現。此外,對2014修正案效果存有疑問之際,中國海事主管部門或海事法院的某些做法值得通過IMO/ILO向全球推廣。

          附件:與“聯合女神”號貨輪相關知情人訪談情況

          “聯合女神”號貨輪在印度被扣押期間,筆者通過郵件訪談相關知情人,以期了解事件原貌。訪談內容如下:

          筆者:

          (1)《海事勞工公約》2014修正案要求船東需就海員的遣返安排財務擔保,你船是否攜帶相應財務擔保證書?如有,目前遣返你船海員的障礙是什么?

          (2)中國《海員外派管理規定》要求海員外派機構繳存海員外派備用金,當海員外派機構拒絕承擔或者無力承擔發生突發事件責任時,可以動用海員外派備用金,用于支付外派海員回國或者接受其他緊急救助所需費用。你船的海員外派機構是否繳存海員外派備用金?如有,就你所知,動用這筆海員外派備用金的障礙是什么?

          (3)印度海事部門或法院是否禁止你們離船?如是,出于什么原因?

          相關知情人:

          (1)我船有西英保賠協會簽發的財務擔保證書,且我與西英保賠協會相關代表也有聯系,因為目前船東方沒有對外聲明完全不管我輪,這導致保賠協會也一直持觀望態度,等待船東行動解救船舶和海員。另外據我了解,擔保人可以承擔我們海員的遣返費用,只要印度方允許我們現有海員遣返回國(目前印度港口要求船舶至少留有最低安全配員)。但是就工資賠付問題,西英以及中船保等還在討論是支付自2017年1月18號以后的4個月的工資,還是就事件發生往前推4個月的工資,超過4個月的工資應該不在他們理賠的范圍以內,我們已經被拖欠了5個半月工資,還在繼續拖欠下去。

          (2)這筆外派保證金遠騰公司應該是已經向海事機構繳納,但目前遠騰公司一直說在努力通過船東解決,實在不行他們自己再出面解救海員,這也導致一直還沒有使用這筆保證金,當然動用了這筆保證金也就意味著遠騰公司已經沒有了海員外派的資質,但該公司還有幾條其他船舶在運作,包括遠盛船務管理的另外四條船。

          (3)印度方因為債務船舶被法院扣押,海員的人身自由并沒有受到限制,但必須保證最低安全配員,因為遠騰公司對于船長和海員的休假申請根本置之不理,所以造成了我們人員和船舶同樣的遭遇——被扣押,加上海員普遍都滿合同期,少數人員服務時間超長,沒有工資,沒人管我們生活,造成海員狀況很差,尤其是精神狀態。即便到此時,船務公司還是在想著怎樣在它們利益最大化的前提下來解決此事,還沒把海員的安全提升到第一位來考慮問題。

          所以就您所問的幾個問題,其實還是因為船務公司一拖再拖,才造成相關各方現在均不作為,包括船旗國、ITF和P&I等機構,它們也無法立即行動,都處在觀望階段。

          參考文獻

          [1]Amendments of 2014 to the Maritime Labour Convention,2006,Approved by the Conference at Its One Hundred and Third Session,Geneva,11 June 2014[EB/OL].(2014-07-13)[2019-04-10].https://w w w. i l o. o r g/w c m s p 5/g r o u p s/p u b l i c/---e d_n o r m/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_248905.pdf.
          [2]ILO.Secretariat.Reporting on cases of abandonment to the IMO/ILO joint database of abandonment of seafarers,LEG 106/4/4[R].2019.
          [3]Database on reported incidents of abandonment of seafarers[EB/OL].(2019-04-10)[2019-07-08].https://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersBrowse.list.
          [4]ITF.Information paper on abandonment submitted by the Seafarer group of the third meeting of the Specia lTripartite Committee of the MLC, 2006[R].2018.
          [5]ILO.Final report:Third Meeting of the Special Tripartite Committee of the Maritime Labour Convention,2006,as amended(MLC,2006)[R].2018.
          [6] 王沐昕.組建船東互保協會的思考[N].航運交易公報,2015-12-20.

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