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        現代公共治理途徑的優劣及其選擇
        發布時間:2020-04-09

          摘    要: 擁有多種治理路徑并擇優選擇是實現“善治”的重要一環。通過分類梳理有關政府改革與公共治理的文獻及其觀點來研究有關現代公共治理的路徑及其選擇過程,可以發現:(1)基于治理主體及其構成,可將現代公共治理的路徑劃分為利維坦治理、民營化治理、電子化治理、網絡化治理這四類及其理論體系;(2)各類公共治理路徑在治理成本、治理效能、治理創新和責任擔當等方面具有優劣勢,而且某一路徑所具有的治理優勢往往是其他路徑的治理劣勢;(3)公共治理路徑選擇的依據可歸納為組織特性、產品性質、治理動機與治理階段及其構成要素;(4)基于政府、企業、當地居民與寬泛的第三部門等多元利益主體視角,可歸納得出擇優匹配公共治理路徑及其選擇依據的路徑選擇過程。研究成果有助于公共治理者認知目前存在著多種而非一種治理路徑,并為其從中擇優選擇提供一定參考。

          關鍵詞: 公共治理; 政府治理; 社會治理; 技術治理; 網絡化治理

          一、導言

          20世紀90年代以來,治理問題日益成為公共管理學研究的核心,1而“善治”則成為世界各國行政改革致力于追求的目標。為了解決治理問題與實現善治目標,擁有多種可供選擇的治理路徑并從中做出正確的選擇必不可少。有關公共治理路徑的論述,至少可追溯至17—18世紀法國啟蒙運動時期。早在17世紀,霍布斯就提出了旨在解決自然人爭斗的“利維坦”政府治理模式。到了18世紀,法國偉大的啟蒙思想家盧梭認為,“在被代表的人已經出現的地方就不能再有什么代表了”,2從中揭示了公民治理思想。進而,20世紀70、80年代的新公共管理運動則為公共治理路徑的研究提供了更為豐富的素材:一方面,薩瓦斯、奧斯本、彼得斯、戈德史密斯等人通過借鑒企業成功的治理經驗,分別提出民營化治理、3社區治理、4市場化治理、5網絡化治理6等模式;另一方面,文森特·奧斯特羅姆、埃莉諾·奧斯特羅姆等人又分別基于民主行政理論提出了多中心治理理論7與公民自治理論8。在此基礎上,陳振明將有關公共治理領域的研究歸納為政府管理、公民社會與合作網絡這三種路徑。1再而,隨著信息技術的研發、應用與普及,20世紀90年代被譽為“發端于20世紀80年代公共管理改革的另一個階段”,9而萌生于該階段的電子治理則被視為一種與組織管理同等重要的政府治理理論。10公共意味著“屬于社會的”或“共有公用的”,而現代公共治理意味著各種社會主體運用屬于社會的或共有公用的公共權威來維持社會秩序。11本文將通過全面系統梳理有關政府改革或公共治理的相關文獻來研究有關現代公共治理的路徑及其選擇過程。
         

        現代公共治理途徑的優劣及其選擇
         

          二、現代公共治理路徑的闡釋

          自20世紀20年代以來,采取由第三方外部強制力量的科層制政府來解決自然狀態下社會沖突雙方或多方的利益矛盾成為人們廣為認可的“信條”。到了20世紀80年代,席卷全球的新公共管理運動又衍生出各種借鑒企業成功的管理方式方法來改革政府與提供公共服務的市場化、民營化、電子化、網絡化等治理路徑。雖然如此,有研究依然認為,各種新興的公共治理路徑并沒有跡象表明政府及其雇員的消失,5也不意味著專業化與專職化“科層制”政府被替代。因此,現代國家治理領域充斥著各種傳統的和新興的公共治理路徑。從總體上看,各種傳統的或新興的國家治理路徑具有其內在關聯,可根據治理主體與治理方式的不同將其劃分為利維坦治理、民營化治理、電子化治理、網絡化治理四類,而其他各種現代化治理路徑都可納入其中(見圖1)。

          圖1 現代公共治理路徑
        圖1 現代公共治理路徑

          (一)利維坦治理路徑

          利維坦治理路徑即強制性的政府治理,也即采取專業化、規模化的政府治理路徑。這一公共治理路徑由來已久,兩千年前亞里士多德就注意到“凡是屬于大多數人的公地,常常是最少受人照顧的東西”;啟蒙思想家霍布斯則指出,為了避免“人類自然激情燃燒出的戰爭”帶給人們的危害,自由的個人需要自愿轉讓其部分權利給“有形的力量”,借用“威力無比”的海獸“利維坦”來形象地形容這種作為“有形力量”的“科層制政府”,以便使人們畏服并履行信約;12奧爾普斯也認為,“只有在悲劇性地把利維坦作為唯一的手段時”,才能解決“公地悲劇”與“環境問題”;13艾倫菲爾德則走得更遠,他認為“如果人們不能期待私人擁有維護公地的興趣,那么就需要由公共機構、政府或國際權威來實行外部管制”。14即使是在目前的治理范式下,政府仍將保留公共行政的核心機構。15作為現代國家治理的主體,政府基于公共權威與資源擁有、動員能力而在供給公共物品方面起著不可替代的作用。進而,在公共物品供給中,既可以通過組建專業化、規模化的專職隊伍來提高生產率(如提供國防服務),也可通過政府部門重組與協同形成的大廳一站式治理(即借鑒超市一站式購物模式16)來提高生產率(如提供行政審批服務)。因而,還可將以政府為支撐的利維坦治理路徑細分為政府專業治理與大廳一站式治理路徑兩種(見圖2)。

          圖2 利維坦式治理路徑分支
        圖2 利維坦式治理路徑分支

          (二)民營化治理路徑

          民營化治理路徑即由各種社會力量處理公共事務。選擇“集中控制”的利維坦政府治理路徑,源自“信息準確”“監督能力強”“制裁有效可靠”以及“行政費用為零”等前提假設,但現實的公共治理實踐證明其并不存在,甚至還因為某些政府部門及雇員的私利而導致腐敗問題。為了實現“更小政府”“成本收益比更高”“減少對政府的依賴”“更多商業機會”“更好社會”等目標,薩瓦斯認為應該選擇民營化治理路徑,也即奧斯本等人提倡建立的企業家政府治理模式,或彼得斯提出建立的市場化治理模式。5時至今日,市場理念已經成為政府改革中占據主導地位的理念。進而,利維坦與私有化也只是管理公共事務的兩種可供選擇的方案,但并不是非此即彼。4埃莉諾·奧斯特羅姆等人通過實證研究發現,作為“局內人”的當地居民更具有自組織治理的動機,8可通過成立公共管理論壇并制定明確的公共管理產權制度來動員當地居民進行自組織管理,而公共決策民主化也成為當今世界各國公共管理運動的主流思想。4不僅如此,除專職政府、私營企業與當地居民之外,還可動員更為寬泛的專家學者、新聞媒體、民間組織、社會大眾甚至國際組織等各種社會主體供給或參與供給公共物品。8綜上所述,基于分權或授權方式,可將民營化治理路徑細分為企業化治理路徑(實行公共管理企業化)、公民自治路徑(實行區縣自治或社區自治)與公私合作網絡治理路徑(通過成立的公私合作管理論壇來處理公共事務)三種(見圖3)。

          圖3 民營化治理路徑及其治理體系
        圖3 民營化治理路徑及其治理體系

          (三)電子化治理路徑

          電子化治理路徑即通過電子技術再造科層制政府組織及其運作流程。熊彼特、羅默等經濟學家認為技術與資本、勞動一樣,都是促使經濟增長與經濟發展的內生變量。17電子化治理路徑起源于辦公自動化技術與辦公自動化系統,以便“盡可能地利用先進的科學技術”來“使人們的一部分辦公業務活動物化于人以外的各種現代化的辦公系統中”。進而,20世紀90年代以來電子技術的研發、應用與普及,促使公民們越來越難以逃離國家的“電子版圖”,而公共部門也開始通過先進的電子化軟硬件技術設施來再造政府機構及其運作流程。18由于電子技術可輔助甚至部分取代現實的實體管理,19而公共信息的流動及其傳播也越來越依靠網絡而非官僚或其他正式渠道,20從而促使電子化治理路徑日益受到人們的“青睞”。電子化治理即使不能在絕對意義上“取代人際互動”,18也能在相對意義上精簡政府機構及其雇員。基于治理技術及其功能的差異性,可將電子化治理路徑細分為自動化技術治理路徑(通過電子技術輔助或部分代替政府部門及其工作人員處理公共事務)、智能化技術治理路徑(通過程序員設計程序自主代為處理常態化的公共事務)、智慧化技術治理路徑(預知與挖掘公共需求并予以滿足)(見圖4)。

          圖4 電子化治理路徑及其治理體系
        圖4 電子化治理路徑及其治理體系

          (四)網絡化治理路徑

          網絡化治理路徑即綜合應用組織或技術手段再造科層制政府組織及其運作流程。網絡化治理路徑是以上公私合作網絡與電子化治理二者的有機“結合體”。源自日新月異的信息技術與更為廣泛的經濟社會變革因素,戈德史密斯等關注到公私合作網絡與網絡軟硬件技術對科層制政府機構及其運作流程產生的影響,“將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來”的網絡化治理視為政府治理的未來。6其中揭示,網絡化治理中的“網路”應該包括組織網絡與技術網絡兩個部分。因此,基于技術網絡與組織網絡相同的組織再造功能,可將網絡化治理路徑細分為一站式政府治理路徑(同時應用“府際協同”與電子技術進行再造)、市場合作網絡化治理路徑(同時應用市場力量與電子技術進行再造)、公民合作網絡化治理路徑(同時通過公民自治與電子技術進行再造)與公私合作網絡化治理路徑(同時通過公私合作網絡與電子技術進行再造)(見圖5)。

          圖5 網絡化治理路徑及其治理體系
        圖5 網絡化治理路徑及其治理體系

          三、現代公共治理路徑的優劣勢

          之所以各種傳統的或新興的治理路徑并存,主要來源于各種治理路徑在不同治理領域所具有的優劣勢。各種治理路徑在不同公共領域治理過程中的優劣勢也是相較而言的,主要體現在治理成本、治理效能、治理創新和責任擔當這四個方面。

          (一)利維坦治理路徑的優劣勢

          雖然受到諸多抨擊,但以政府專職隊伍為支撐的利維坦治理路徑依舊在公共治理過程中發揮著至關重要的作用。

          (1)優勢。作為民族國家治理的主體,政府因其倚靠公權力而具有公共行政的合法性;因其掌握著一國人財物與信息技術等公共資源及其巨大的資源動員能力而具有應對涉及面廣、影響較大的公共問題的能力;因其自上而下、隊伍穩定、行政專業、制度嚴明、行政規范、規模龐大、無不觸及的行政體系而能夠獲得行政效率與服務效益;因其能進行“面對面互動溝通”而具有優于“恪守程序”的電子治理路徑的治理優勢。6而且,選擇利維坦治理路徑,往往能在出現公共問題時找到負責人并追溯其責任。在大多數時候,以公民為導向打造的往往是“最少腐敗”和“最講道德”的服務型政府。21不僅如此,沿襲百年甚至千年的政府組織、管理和人事制度是為科層制政府而設計的,其運行模式往往為政府與公民所習慣。經由“同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領域之間”的制度化、常態化與跨界合作,也可為公民提供更好的服務并增進公共價值。6因此,只要涉及一國范圍內的法律制定、國防管理等方面的公共事務,都離不開利維坦治理路徑,而公共部門或私營部門也更傾向于選擇這一路徑。

          (2)劣勢。采用利維坦治理路徑也有其不足之處,不僅容易因科層林立與層級節制而降低行政效率,也容易因部門與個人私利而導致公共資源浪費、濫用職權、貪污受賄、任人唯親、懶政不作為等腐敗現象。15正如有研究指出:“以個人利益為導向的政府,容易導致其存在腐敗和不道德行為。”21在這方面,即使選擇大廳一站式政府治理路徑,也有可能產生原單位與授權部門、利益關聯部門之間存在權力截留、信息壟斷等問題,進而導致降低行政效率與效能的問題。在現代社會,為人嗤之以鼻的就是政府官員們“一張報紙、一把椅子、一杯咖啡坐一上午”那種不作為或懶政現象,部分美國研究者甚至將不作為、浪費公共資源或慵政懶政也視為“政府腐敗”。

          表1 利維坦治理路徑的優劣勢
        表1 利維坦治理路徑的優劣勢

          (二)民營化治理路徑的優劣勢

          與科層制政府相比,民營化治理路徑因其具有彌補市場失靈與激勵政府官員積極作為的功能而日益受到學者們的“青睞”。

          (1)優勢。與封閉僵化的科層制政府相比,內含市場化、公民自治與公私合作治理路徑的民營化治理因其利益驅動、權力制衡與服務距離而具有治理優勢。對于市場化治理路徑,它不僅能打破政府壟斷、監督與制約政府權力,防治政府浪費與實現公共需求和供給對稱,4因其市場激勵機制4而“迫使”服務供給者對他們的“顧客”負責,促使服務供給者不受政治影響、具有成本意識、具有競爭心理、講究事前預防、回應更為及時迅速、注重效果而非觀感和意識形態、創造更多的機會以及提供多種選擇,4獲得市場配置效率,而且有助于加大新技術的投入、研發與應用,靈活應對各種外部環境變化。22對于公民自治路徑,它比選擇作為“局外人”的利維坦與市場化治理路徑更加了解自身需求,更具分享公共池塘資源負載的意愿與能力,更能分擔政策執行的費用,能夠獲得更多的供需信息,更能強化行政管理與行政監督,更愿執行其參與制定的公共政策并履行其許下的公共承諾。8對于公私合作網絡治理,它既能彌補各種公私服務力量存在的不足,又能夠發揮其能力與資源優勢,實現公共服務供給的專業性、專門化、創新性、迅捷性、靈活性、擴大的影響力,進而增進公共價值。6例如,城市公路建設與管理(如采用“PPP”或“BOT”管理模式)、農村公共池塘資源與婚喪嫁娶的管理甚至美國軍需物資的采購等方面,都采用了民營化治理路徑。

          (2)劣勢。民營化治理彌合了政治—行政二者的縫隙,但也可能造就一支對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的公務員隊伍,22以及面臨著公共責任難以追溯的問題。而且,選擇市場化治理路徑也會存在“承包商們濫用公共資金”6等腐敗與不道德行為。不僅如此,各種民營化治理路徑都有其應用前提,主要包括具有治理動機、治理資源與維系合作共治的“紐帶”。比如,對于市場化治理路徑,它更為關注創造力、試驗、冒險、選擇、競爭及其內含成本—收益的競爭性價值觀,而非利維坦治理路徑所珍視的社會秩序、和諧穩定和公平公正等公共價值,21從而促使多元競爭或合作組織的協調、凝聚與責任擔當。5再如,對于公民自治路徑,也要以“享有改變其制度結構的自治權,并力求其盡可能有效解決共同問題而非漠不關心”的治理意愿8為前提。還如,對于公私合作網絡治理路徑,它也面臨著信任以及合作伙伴關系管理及其責任擔當與責任追溯的問題。23缺乏其應用前提,選擇民營化治理路徑反而會增加成本,降低效率、效能與效益。因此,有關“兜底性”與維持社會公平正義的社會救助與社會保障等方面工作依然離不開利維坦治理路徑。

          表2 民營化治理路徑的優劣勢
        表2 民營化治理路徑的優劣勢

          (三)電子化治理路徑的優劣勢

          (1)優勢。借助電子化或網絡化軟硬件設施,公共治理主體具有的治理優勢包括:(1)在沒有增加財政收入但又確保服務質量的情況下簡化公共行政程序,19減少服務供給者與服務需求者的接觸,延長辦公時間,提高辦公效率,降低信息傳播與互動成本,實現更大的節約和更多的行政效率的增長。(2)通過“無紙化”辦公節約能耗,推進低碳環保與美麗中國的建設進程。(3)基于其全天候信息共享與對話能力,有助于塑造透明型政府,促進市民和政治精英之間的交流與互動,提升民主化程度甚至實現直接民主。24(4)可通過多元利益主體的并行參與、即時溝通、民主協商與達成合意來提高公共決策的速度與質量,以及及時有效地處理復雜的公共問題與公共事務。(5)可基于云計算、大數據等“智慧化”治理技術,從混亂蕪雜的海量數據中挖掘公民顯在與潛在的公共需求并予以滿足。因此,在各個政府層級與政府部門內部嵌入由程序員設計的自動處理程序,能夠實現無縫隙與不間斷的政務信息供給與“政民”互動溝通服務,也在某些簡單的行政審批工作中實現電子一站式政府服務。

          (2)劣勢。電子治理發展的前提是各種參與主體具有充足的時間與“完備的基礎設施”來“消除數字鴻溝”,以便“人與人之間不論年齡、財富、經歷、地位和所處地理位置等都可以平等而廣泛地擁有獲取信息的渠道”。如果公民參與熱情一直很低,服務需求者與供給者中有一方尚未擁有應用移動終端的意愿與能力,18沒有實現充分地參與和互動并掌握足夠信息,缺乏明確的物理存在來審查交易與互動過程中參與人員的身份以及配置技術運維人員,或者面對大量多樣化的、復雜的、易變的公共問題或公共事務時,選擇這一治理路徑反而容易增加心理防范,浪費公共資源,降低行政效率與效益。因此,目前我國難以將其適用于某些復雜的、跨部門行政審批工作。

          表3 電子化治理路徑的優劣勢
        表3 電子化治理路徑的優劣勢

          (四)網絡化治理路徑的優劣勢

          基于各種實體人工的或網絡虛擬的服務主體,網絡化治理路徑既能擁有采用以上任何一種治理路徑存在的優勢,又能彌補其不足。在公共治理實踐中,通過政府、企業與寬泛的第三部門進行治理都會存在失靈問題或不足之處,而公共產品的政策網絡是“資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體”,25因而有必要通過以上三者的互助與合作來治理任何一方存在的失靈問題,以及優化社會資源配置。而且,21世紀面對的挑戰及其應對的方式要比以往更加紛繁復雜,而各種問題也會因為權力更為分散、組織界限更為模糊而變得越來越全球化與地方化,從而使得依靠命令與控制程序、刻板的工作限制與內向的組織文化維系起來的官僚制度難以滿足這一復雜而快速變革的時代要求。進而,選擇內嵌信息技術的制度化、常規化和有效“跨界”的網絡化治理路徑,不僅能讓公共管理與公共服務工作變得更加靈活、有效與快速,而且能夠獲得事半功倍的效果。因此,在現有的政府部門內部、公私合作網絡內部嵌入網絡化軟硬件設施已經成為現代公共治理的常態。雖然如此,如果沒有具備網絡化治理運作所需的前提條件,那么也會因為無效治理而產生“合作悲劇”。正如戈德史密斯指出,“啟動網絡化治理戰略需要漸進的資金投入、花言巧語、召集的能力、人力與技術、權威、文化兼容性、經營能力等各種資源”。換句話說,如果缺乏統一目標、有力監督、有效溝通、高效協調,存在競爭與合作之間的緊張關系,難以克服各種數據不足與管理缺陷,缺乏技術支撐,那么網絡化治理就會面臨多元網絡管理的能力、技術、溝通與文化觀念等問題。6當前,我國在一站式政府建設過程中存在著大廳一站式政府與網絡一站式政府運營機構及其工作人員爭奪財政與審批權等方面資源的情況,從而因兩種治理路徑并駕齊驅導致機構與職能重疊,浪費有限的公共資源。

          表4 網絡化治理路徑的優劣勢
        表4 網絡化治理路徑的優劣勢

          四、現代公共治理路徑選擇的依據

          多種治理路徑意味著多種選擇,但也容易讓現代公共治理的決策者難以從中抉擇。為了提高公共治理水平,決策者或管理者有必要根據一系列科學有效的依據進行選擇。在這其中,有必要綜合考慮基于治理主體、治理對象、治理結果、治理階段出發得出的組織特征、產品特性、治理動機與治理階段這四種要素。

          (一)組織特征

          各類組織或技術都可相對獨立地供給某些公共產品,而其屬性特征則在很大程度上決定其供給產品的類型與數量。基于社群的異質性,可將公共物品的供給主體劃分為政府、企業、居民、第三部門、網絡技術五種。(1)政府特性。政府因公共需求與公民授權而生,因集中人民意志生產公共產品與服務而具有公共行政的合法性,因倚靠國家權威及其充足的人財物與信息資源而具有強大的公共事務處理能力,因其受到清晰程序和規則的有力制約而具有行政能力與行政德性并為其行為結果負責,26因其激勵機制而比企業“更加具有供給公共產品與公共服務的公共性、責任心與合法性”。4但是,政府部門及其雇員也有其自身利益,在公共管理實踐中容易因其倚靠的公權力與公共資源滋生腐敗行為。(2)企業特性。企業以市場需求為導向,以盈利為目的,依靠其專業的生產系統及其變革創新能力競爭致勝。與此同時,在追求短期利潤之外,越來越多的企業也看到了主動承擔社會責任給企業的長期發展帶來的正面影響。(3)公民特性。公民個體既有懶惰與逐利的一面,也有努力工作與勤于奉獻的一面;既有分散狀態下的行動劣勢,也有集體行動基礎上的治理行動優勢。公民有可能在集體行動過程中因其私利而釀造公地悲劇,也可能為了減免稅負、資源互補以及防治外部供給者謀取私利而實行自治。(4)第三部門特性。基于其公共利益宗旨,專家學者、新聞媒體、環保組織、社會大眾甚至國際組織等寬泛的第三部門分別具有知識、信息、物質、人力、資金等資源優勢,15他們可彌補政府失靈與市場失靈,管理“政府和企業‘不管’或‘管不到’的公共事務”。但是,第三部門也存在治理失靈問題。(5)信息技術特性。信息技術為技術人員研發與賦能,它在某種程度上也與人一樣,對經濟增長與社會發展具有革命性作用,與組織安排互相關聯,相得益彰,“會自主地作用于個人、組織、制度以及社會安排”,具有輔助甚至部分“替代”組織機構及其工作人員的功能,具有革命的工具性特征。20

          (二)產品特性

          選擇公共治理路徑,還要視所供給的公共產品的性質特征而定。公共物品是指“規模效益大、初始投資量大,具有消費的非競爭性或非排他性、自然壟斷性或者收費困難等特征的物品,它源自私營企業不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益”地提供等原因。非競爭性是指某人對公共物品的消費并不會影響其他人同時消費該產品及其從中所獲的效用,而非排他性是指某人并不能排除他人消費某一公共物品,或排除的成本很高。基于非競爭性或非排他性,可將公共物品劃分為純公共物品、公共池塘資源與俱樂部物品三種。其中,純公共物品是指那種嚴格滿足消費上的非競爭性與非排他性的物品,如國防、外交、燈塔、社會秩序、法規政策、環境保護、基礎研究、空間技術等;公共池塘資源是指那種具有競爭性但無法做到有效地排他的共有資源,如草原、河流、森林、地下水等共有物品;而俱樂部物品是指那種具有非競爭性但可以輕易地做到排他的物品,如公園、道路、能源、通信、教育、公共圖書館、博物館、廣播電視、社會保障等收費物品。1在這其中,公共池塘資源與俱樂部物品往往也被稱為準公共物品,即當消費者增加到一定數量之后,出現邊際效應為正的情況。在當代西方經濟學家的眼中,政府的基本職能是提供純公共物品,而準公共物品則可由具有比較優勢的公的或私的各種利益相關主體來提供。

          (三)治理動機

          政府改革論者奧斯本指出,“今天的環境要求各種體制機構提供高質量的商品和勞務,要求具有高水平的經濟效益”。4服務型政府論者登哈特認為,“效率和生產力等價值觀也不應喪失,應被置于民主、社區和公共利益這一更為廣泛的公共價值體系之中”。22胡德則將20世紀80年代英美等西方發達國家掀起的新公共管理運動視為一場“為經濟、效率和效益的‘3Es’目標所做出的努力”。27不僅如此,希克斯等人還關注到政府選擇的各種改革手段具有相互助益的效能。28因而,經濟、效率、效能、效益日益成為世界各國公共行政致力于追求的治理動機與目標。經濟意指公共治理者投入的成本,主要是其資金、時間與精力等方面的投入情況;效率是公共治理者的“投入—產出比”,體現為每單位產量的資金耗費、利潤獲取、生產力等情況;效能是指公共治理者所使用的治理工具或治理手段的相互增益的程度,如所使用的治理理念或治理工具相互助益等情況;效益是對達到目標、滿足內外部需求以及實現預想效果的程度,包括工作舒適、民主決策、事業心、責任心強、極具預見性、回應及時與準確性、服務禮貌與周到、憲政規范、公平正義、清正廉潔、綠色環保、公民滿意、符合社區價值、具有公共精神、培育公民社會、實現可持續發展、具有奉獻精神等方面。15在這其中,經濟與效率是基本動機,即“無論是私人部門還是公共部門,生產率已經成為最高管理層的重要議題,而實施績效管理也旨在進一步提高生產率”;22與此同時,當“新管理主義損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值”29時,扮演公民角色的人則必須關注更為廣泛的社區價值,并承擔其責任。22

          (四)治理階段

          除組織特征、產品特性、治理動機之外,治理階段也是選擇公共治理路徑所需考慮的一個重要因素。作為推動歷史發展的一股重要力量,公共治理路徑及其選擇也是動態變化并向前發展的。早在文藝復興時期,法國啟蒙思想家盧梭就指出,“政府只不過是主權者的執行人,人民與首領的關系只不過是一種委托與任用的關系”,而“在被代表的人已經出現的地方就不能再有什么代表了”2。這也意味著,公共治理者并非局限于政府一元而可多元選擇。繼而,自20世紀20年代威爾遜提出政治—行政二分法之后,近百年公共行政史在總體上呈現出由專政到服務、一元到多元、專業行政到民主行政、講究原則到多元系統管理的歷史發展規律。從中揭示出,在日益具備治理意愿(愿意參與治理或自組織治理)、治理環境(擁有治理權限與資源能力)與維系合作共治的“紐帶”(如公共管理論壇)的情況下,現代國家的公共治理正在由過去單一的政府統治、政府管制向社會治理、網絡化治理轉變。與此同時,信息化、全球化時代的到來又加劇了這一發展趨勢。正如有研究指出:“在現實世界中,公共部門和私營部門之間的界限已經變得越來越模糊,擁有各種思想傾向的政府也都在與私營企業和非盈利組織共同從事公共管理工作”。30如果說公私合作網絡化治理是20世紀80年代英美等西方發達國家率先掀起的“第一輪管理主義改革”的話,那么,電子治理則被視為“發端于20世紀80年代公共管理改革的另一個階段”的“第二輪管理主義改革運動”。9如此種種,都揭示出公共治理路徑演變的前提條件及其發展規律。也即,在缺乏公共治理意愿、治理資源、治理技術與維系合作共治的“紐帶”的情況下,官僚制政府具有其存在的必要性;與之不同,當企業與各種社會力量具有治理意愿、治理資源、治理技術與維系合作共治的“紐帶”的情況下,那么選擇社會治理、技術治理與網絡化治理則具有了現實可能性。

          以上四種現代公共治理路徑的選擇依據是一個基于靜態公共治理者視角出發,主要針對現實的公共產品的生產或公共事務的管理工作延伸得出的。站在公共產品生產或公共事務管理者視角,首先要明確組織特性,以便了解利益相關者及其職能與資源優勢。接著,要明確產品特性,以便了解公共產品生產或公共服務供給的范圍與種類。再次,要明確治理動機,以便了解各種利益相關主體參與和提供公共物品的可能性。最后,要明確公共治理所處的階段,以便動態而非靜態地看待公共治理主體及其公共產品選擇的過程,推動公共治理工作不斷向前發展。依據所提出的四種選擇依據,公共治理者就可以根據治理現實選擇公共治理的具體路徑了。

          五、現代公共治理路徑的選擇過程

          現代公共治理路徑的選擇是一個由治理主體匹配公共治理路徑及其選擇依據的過程。與傳統政府統治的概念不同,20世紀90年代以來的“治理”或“善治”概念意味著現代公共治理及其路徑選擇并不只是政府單方面的事,而是多元利益主體參與和互動的結果。正如政府改革論者奧斯本將政府治理定義為“我們共同解決自己的問題和滿足我們社會需要的實施過程”4,經濟學家布坎南則將“公共”定義為“任何由集團或社會團體決定”,并由其提供公共物品與公共服務。基于治理理論,本研究將現代公共治理路徑的選擇視為一個多元利益主體擇優匹配多種治理路徑及其選擇依據的動態過程。

          (1)選擇主體。公共需求來源于人,而其滿足也毫無疑問地由各種組織或群體供給。聚焦公共議題或共同議題,所要做的第一件事就是要明確公共治理主體的類型及其治理者。現代漢語大辭典將公共定義為“屬于社會的”或“共有公用的”,它意味著現代公共治理路徑是多元利益主體共同選擇的結果。不僅如此,公共服務需求者與供給者、政府與社會是一種人為的二元劃分,而現代國家的治理歷史與事實都證明純粹的政府統治(也即絕對的“政府主義”)與公民自治(也即絕對的“無政府主義”)并不存在,而應居于二者之間。作為公共治理的重要組成部分,其路徑選擇也是由具有利益關聯的政府部門、私營企業、當地居民與寬泛的第三部門共同作用的結果(見圖6)。

          圖6 現代公共治理路徑選擇的過程
        圖6 現代公共治理路徑選擇的過程

          (2)治理路徑及其優劣勢。作為治理主體的延伸,現代公共治理的路徑及其選擇至少包括利維坦、民營化、電子化與網絡化治理這四種。各種治理路徑既有其優勢又有其劣勢,而且其中某一公共治理路徑的優勢往往是其他治理路徑的劣勢。簡而言之,正是分散的個體難以抵御自然災害、解決集體行動困境,才促使作為外部力量的專業化、規模化的利維坦治理路徑的產生。正是源于政府行政效率低下、創造性不高、難以服務或管理所有公共領域,才促使基于利潤驅動的市場化治理路徑的興起。18正是源自作為“局外人”的政府與市場的失靈或者腐敗,才促使學者們“重拾”作為“局內人”的公民自治路徑。正是源自政府、企業、公民治理失靈、權力制衡及其優勢資源互補,才使得公私合作網絡治理路徑日益興起。正是源于20世紀90年代以來具有強大網絡功能的信息技術在公共治理領域的廣泛應用,才促使人們日益“青睞”電子化治理路徑。正是經由組織再造與技術再造理念或方式相互助益,才促使“內嵌”技術的網絡化治理路徑日益興起。因此,在選擇公共治理主體之后,有必要明確公共治理的路徑及其優劣勢,以便作用于具體的公共產品的生產與公共事務的管理。

          (3)選擇依據。即使明知存在各種治理路徑及其優劣勢,公共治理者也不能隨意選取。有必要基于過程視角,依次考慮以下四個方面的因素進行選擇:(1)通過明確組織特性進行選擇,即各種組織或群體既有其“經濟人”的一面,又有其“社會人”的一面;既有其治理優勢,又有其治理劣勢,都可在某種特定的情境下供給公共物品與公共服務。(2)通過認知產品特性來選擇,即基于其特性,將所供給的公共物品歸入具有非競爭性與非排他性的純公共產品,或將其歸入涉及某一特定區域及其特定人群的具有競爭性但難以排他的公共池塘資源,或將其歸入涉及某一特定區域及其特定人群的具有非競爭性但可排他的收費物品。(3)明確公共治理及其路徑選擇的治理動機,即明確現代公共治理及其路徑選擇的目標應該包括減少公共預算(講究經濟)、提高產出(講究效率)、采用相互助益的治理工具或手段(講究效能)、有助于節能環保透明廉政(講究效益)。而且,當所追求的經濟效率與效能效益目標相互沖突時,也應以獲得整體效益與長遠發展的效能效益目標為導向選擇,以便提高總體治理水平與治理效能。(4)明確治理所處的階段,即公共治理也是一個隨著治理情境與經驗累積不斷變化與發展的過程,應該正視不同國家及其各個地區公共治理的現實背景與治理階段的差異性,根據政府、企業、當地居民與第三部門的治理意愿、治理資源及其治理機制來選擇政府管理、民營化治理、技術治理或網絡化治理路徑。因此,在選擇了治理路徑之后,有必要明確治理路徑內在的構成及其選擇,以便作用于具體的公共產品的生產或公共事務的管理。

          (4)選擇結果。經由公共治理主體擇優匹配治理路徑與選擇依據,就可以確定特定治理情境下的公共治理路徑。在考慮供給公共物品和公共服務時,特定情境下的多元利益相關主體擁有很大的選擇余地。一般說來,對于涉及面廣與影響較大的政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障公共服務連續性和穩定性等方面的公共事務,應該選擇專業化與規模化的利維坦治理路徑。在完成經濟任務、創新與推廣成功試驗、適應環境的快速變化、拋棄不成功和過時的活動、完成復雜的技術性任務等方面,應該選擇市場化治理路徑。對于政府和市場“不管”和“管不到”的近海漁場、較小牧場、地下水流域、灌溉系統以及森林等公共池塘資源,8以及完成無利可圖、需要同情心、需要對個人給予關心與尊重、需要獲得當事人信任、牽涉到道德準則和個人行為職責、需要親自動手和直接關心的慈善捐贈、無償獻血、認領樹苗、垃圾分類、減少犯罪、社區文化建設、殘疾人服務、義工活動等方面的社區事務,1應該選擇公民自治路徑。在提供教育醫療、最低社會保障、基礎設施建設、電視電力等準公共產品方面,應該選擇各種主體及其資源優勢互補的公私合作網絡治理路徑。3對于再造科層制政府機構及其服務流程,以及提供公共信息服務(如提供教育與醫療等公共信息)、互動服務(如通過政務系統保持政民溝通)、交易服務(如提供行政審批)等方面,應該選擇關注現實效應問題的電子治理路徑。為了提升整體的公共治理與公共服務水平,應該選擇虛擬治理和現實治理相互補充、互相促進的網絡化治理路徑。19因此,在明確了選擇依據之后,就可匹配公共產品的生產或公共事務的管理,以便獲得良好的治理效果與實現“善治”目標。

          六、結語

          擁有多種路徑是進行公共治理的前提,而依次基于多種科學有力的選擇依據并從中選擇合適的公共治理路徑,則是實現“善治”的關鍵。在公共治理領域,學者及其職業的社會功能與作用是間接性的,往往需要通過為治國理政者生產創造性的、多樣化的知識來發揮自身作用。基于以上兩個目的,本研究梳理得出了現代公共治理的四種路徑及其選擇過程。研究發現,20世紀80年代由英美等西方發達國家率先掀起的新公共管理運動催生出多種而非一種公共治理路徑。而且,各種公共治理路徑既有其優勢,也有其劣勢。相較而言,某種公共治理路徑的優勢往往是其他治理路徑的劣勢,并因此具有其存在的價值。然而,即使明明知道某一治理路徑優于其他治理路徑,公共治理主體也不得不因為考慮到現實語境及其治理目標舍棄“最優”、選擇“次優”。這又印證了西蒙等人提出的決策“次優”原則而不是決策“最優”原則。當然,我們也認為,在特定語境下,為了達到“善治”目標,秉持的決策“次優原則”做出的決策就是“最優決策”,因為諸多的現實條件排除了最優原則及其做出的最優決策。

          然而,本研究只是一項基于理論演繹方法得出的研究成果,尚未通過實證研究進行檢驗。而且,本研究建構的是一幅宏大的現代公共治理路徑及其選擇的“藍圖”,尚未對各個理論板塊及其觀點進行深入探討。雖然如此,源于全面系統的梳理得出多種公共治理路徑及其選擇性理論,仍具有其理論意義與實際應用價值。當然,為了進一步檢驗本研究成果的適應性,將在今后選擇實證研究進行檢驗。

          注釋

          1[1][9][56][71]陳振明主編:《公共管理學---一種不同于傳統行政學的研究途徑》(第二版),北京:中國人民大學出版社,2003年,第79、81-88、7、99頁。
          2[2][65][法]盧梭:《社會契約論》,何兆武譯,北京:商務印書館,2010年,第118、118頁。
          3[3][72][美]E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關系》,周志忍等譯,北京:中國人民大學出版社,2001年,第103、341-350頁。
          4[4][20][22][35][36][37][53][57][68][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府---企業家精神如何改革著公共部門》,周敦仁等譯,上海:上海譯文出版社,2006年,第43、67-69、21-43、220、227、133、104-106、142-162、43-70頁。
          5[5][13][19][44][美]B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,吳愛明、夏宏圖譯,張成福校,北京:中國人民大學出版社,2002年,第23、19、59-85、102頁。
          6[6][29][30][32][40][42][51][美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》,孫迎春譯,北京:北京大學出版社,2008年,第17、17、23-34、105-110、23-34、143、36-47頁。
          7[7]竺乾威:《公共行政理論》,上海:復旦大學出版社,2008年,第299頁。
          8[8][21][23][39][45][70][美]埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》,余遜達、陳旭東譯,上海:上海譯文出版社,2012年,第47-48、18、50-54、49-53、121、231-248頁。
          9[10][67][澳]歐文·E·休斯:《公共管理導論》,張成福等譯,北京:中國人民大學出版社,2004年,第19-232、19-232頁。
          10[11]唐權:《再論當代公共行政理論:無縫隙行政》,《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2018年第1期。
          11[12]何增科、陳雪蓮主編:《政府治理》,北京:中央編譯出版社,2015年,第1頁。
          12[14][意]霍布斯:《利維坦》,黎思復等譯,北京:商務印書館,2010年,第128-129頁。
          13[15]Ophuls,W.,Leviathan or Oblivion,San Francisco:Freeman,1973,p.228.
          14[16]Ehrenfeld,D.W.,Conserving Life on Earth,Oxford University Press,1972,p.322.
          15[17][33][54][61][美]尼古拉斯·亨利:《公共行政與公共事務》(第七版),項龍譯,北京:華夏出版社,2002年,第7、322-323、238-249、165-197頁。
          16[18]唐權、陶建兵:《“一站式政府”服務范式的創新試驗》,《重慶社會科學》2013年第12期。
          17[24]Romer Paul M.,“Endogenous Technological Change”,Journal of Political Economy,1990,98(2),pp.1187-1211.
          18[25][28][49][69][美]杰伊·M·沙夫里茨、E.W.拉塞爾、克里斯托弗·P·伯里克:《公共行政導論》(第六版),劉俊生、歐陽帆、金敏正等譯,北京:中國人民大學出版社,2011年,第259、262、258、288-301頁。
          19[26][47][73]董禮勝、劉作奎等:《發達國家電子治理》,北京:社會科學文獻出版社,2012年,第4、23、233-246頁。
          20[27][55][美]簡·E·芳汀:《構建虛擬政府---信息技術與制度創新》,邵國松譯,北京:中國人民大學出版社,2004年,第4-20、4-20頁。
          21[31][34][43][美]H·喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,張成福、劉霞、張璋、孟慶存譯,北京:中國人民大學出版社,2013年,第59、60、58頁。
          22[38][41][58][62][64][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務---服務,而不是掌舵》,丁煌譯,北京:中國人民大學出版社,2004年,第40-41、63-74、74-79、157-161、120-122頁。
          23[46]Donald,F.Kettl,“Managing Indirect Government”,Lester Salamon,The Tools of Government:A Guide to the New Governance,Oxford University Press,2002,p.492.
          24[48]Lawrence Grossman,The Electronic Republic,New York:Viking,1995.
          25[50]Rogers,D.L.,Whetten,D.,Interorganizational Coordination:Theory,Research and Implementation,IA:Iowa State University Press,1982.
          26[52]王詩宗:《治理理論的內在矛盾及其出路》,《哲學研究》2008年第2期。
          27[59]Hood,Christopher,“A Public Management for all seasons?”,Public Administration,1991,69(1),pp.3-19.
          28[60][英]佩里·希克斯、戴安娜·利特、金伯利·舒爾茨、加里·斯多克:《邁向整體性治理:新的改革議程》,帕爾格雷夫出版社,2002年,第31頁。
          29[63]Larry T.Terry,“Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Entrepreneurship with Democracy”,Public Administration Review,1993,53(4),pp.393-395.
          30[66]Russell,M.Linden,Working Across Boundaries:Making Collaboration Work in Government and Nonprofit Organizations,San Francisco:Jossey-bass,2002,pp.11-12.

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