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        宅基地退出中保障農民住宅權可行法律制度研究
        發布時間:2019-10-14

          摘要:宅基地退出是緩解城市建設用地緊張而農村土地大量閑置供需矛盾問題的有效途徑。在當前宅基地"三權分置"的改革背景下,全國各地探索出了多樣化的宅基地退出方式,主要包括安置型、留權型、經營型3種不同的模式。不同模式的退出雖然可以將農村的閑置土地變廢為寶,但在退出過程中農民在宅基地上的權利變動給農民住宅權帶來巨大沖擊,而"三權"的模糊定位尚不能全方位保障農民住宅權。將農民住宅權和"三權"進行權能對接,將住宅權融入"三權"的權利架構中,明確產權主體地位,豐富資格權和使用權的權利內涵,以期在豐富權能架構的基礎上對保障農民住宅權提出可行法律制度的建設意見。

          關鍵詞:三權分置; 宅基地退出; 住宅權; 法學分析; 安置型; 留權型; 經營型;

          宅基地是農民安身立命的場所,但農村青壯年人口流動帶來的城鎮化率的逐年攀升以及城鄉經濟結構的演變,逐漸凸顯了宅基地產權管理制度的短板,宅基地閑置低效利用問題日益嚴重,體現為農村人口逐步減少而建設用地面積不減反增的異常現象[1].大力推進宅基地制度改革,使農村土地增權賦能,提高農民財產性收益,既符合鄉村振興的戰略要求,也順應了新時代"三農"工作的核心思路。

        法學

          1 研究背景和問題提出

          宅基地制度改革是實現"城市建設用地統一市場"的關鍵,賦予了宅基地更加完整的權能,推進了宅基地流轉、有償有期限使用與自愿有償退出[2].2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出:完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權"三權分置",落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權[3].由此,"三權分置"作為改革方向被正式提出。

          目前,我國農村宅基地仍然發揮著居住保障的功能,雖然城鎮化率逐年提高,但宅基地所承擔的作為大多數農民居住需求的基礎性地位未發生改變。宅基地"三權分置"政策推出的前提是在穩固集體所有權,保障農民居住權和守住耕地紅線的基礎上激發宅基地的財產性功能[4],保障農民居住需求也是改革的底線。然而在各地宅基地退出改革試點中,由于退出過程中農民在宅基地上的權利發生巨大變動,農民住宅權容易受到侵犯,很難得到全面的保護,總體而言歸于以下原因:"三權"的權能配置尚處于政策推廣階段,未實際落實于法律規范之中,特別是關于資格權和使用權內容爭議頗多,缺乏統一定論;各地試點實踐的做法參差不齊,大多是基于自身對"三權"的理解以及結合當地的現狀制定出來的做法,雖各具特色,但對于全國而言,缺乏有效的參照性。因此,本文以宅基地"三權分置"為背景,歸納改革試點地區宅基地退出做法,闡述農民住宅權在宅基地退出中易出現的問題,探討住宅權和"三權"的權能架構和二者之間的聯系,提出在宅基地退出中保障農民住宅權的制度建議。

          2 宅基地退出中保障農民住宅權的現狀分析

          2.1 試點實踐中宅基地退出模式

          在十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上,習近平總書記強調,宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發點,不得將退出宅基地使用權變成農民能夠進城落戶的籌碼。國家鼓勵引導農民自愿有償退出宅基地,自2015年浙江省義烏市率先開展宅基地"三權分置"工作以來,全國陸續展開試點工作,多渠道探索宅基地退出方式,主要可歸納為以下幾類模式:

          2.1.1 安置型

          安置型退出模式是為多數宅基地改革試點地區普遍采用的,主要針對依靠宅基地提供住房需求且在城鎮無穩定居所的農民,分為房屋安置和貨幣安置。房屋安置就是由村委會對原有房屋進行補償,并引導農民去統規自建、統規聯建的聚居點集中安置或者建議他們以成本價購買農民公寓;這種模式實際上是從房屋所有權、土地使用權以及房屋使用權方面對農民住宅權進行保障,農民退出之后再無申請宅基地的資格,身份性要件喪失,農民徹底失去宅基地對農民居住的保障。貨幣安置就是給予完全退出的農民一次性貨幣補償,包括山東省德州市武城縣推出的"房票"制度[5],實際上是一種等值交換,只發揮了住房的財產性價值,而人身性的價值未體現出來。

          2.1.2 留權型

          留權型退出模式也可稱為不完全退出,給退出農戶保留資格權的權利。山東省政府探索出了"留權不留地"、頒發地票期權等方式來保留資格權[6].四川省瀘州市瀘縣對非永久性離開和進城安居但戶籍未遷出的群體,可申請保留宅基地資格權;因嫁娶或婚姻變化未遷出戶口、自愿騰退宅基地且未獲補償和就地農轉非的群體,可申請保留有限權利的宅基地資格權[7].此種退出模式雖給退出農民留了"后路",給予農民身份性權利,但倘若此種保留的范圍擴大,那資格權能否全部實現就成了問題。

          2.1.3 經營型

          經營型退出模式是將閑置宅基地盤活起來增加財產性收益的模式,如杭州天目山鎮在宅基地使用權上派生出租賃權,允許農戶將自身合法空閑的房屋用作經營、出租或者合作經營[8].溫州瑞安市將退出的宅基地折算成"地票憑證"實現有償退出,"地票憑證"可申請抵押融資貸款或進行公開交易[9].這類退出模式實際上是在使用權基礎上凸顯了土地的經營用途,類似于經營權,著重通過使用權保障農民的住宅權,而基于原權利人之上設置的使用權,如果不加限制,利益的驅使易侵害原權利人的住宅權利。經營型退出著重從財產利益方面保護農民住宅權,而缺乏人身性的保障,較為片面。

          2.2 退出模式下保障農民住宅權的潛在危機

          2.2.1 對資格權的期待利益難以實現

          宅基地"三權分置"提出的資格權是為了化解農民"失宅"的風險,成為對農民固化保障的權利。如江西省鷹潭市余江縣探索以"空間換時間"的土地配置模式,也就是退出全部宅基地的農戶,15年后仍可重新獲得村莊宅基地權利[10].然而,資格權是集體經濟組織成員請求分配集體土地的權利,是一種期待權,有獲得宅基地使用權的可能性[4].由于宅基地數量有限,如果大多數人為了守住自己的退路而選擇保留資格權,并非人人都能取得宅基地,存在宅基地取得的福利和機會風險[10,11].即使能夠實際獲得宅基地,宅基地區位的不同也會有不同的價值差異[12].如此,資格權的保留只會變成虛化的利益期待,留權性的退出模式儼然變成了完全退出,農民住宅權失去最后一道屏障。

          2.2.2 集中居住剝奪農民選擇資格權

          如果農民在宅基地上自建房屋,可以設計自己喜歡的戶型,而無論是"統規聯建"還是"統規自建"都是建立在農村統一規劃基礎之上的,包括戶型、外觀、層高、色調以及地理位置都是一致的,這樣就剝奪了農民對住宅的自由選擇權。通過集中居住安置實際上是保障了農民對房屋的所有權和使用權,而對于資格權方面卻未提及。筆者所在課題組認為,資格權應當包括人身和財產雙重性質的內容,對于宅基地有申請取得的權利,同樣,對于宅基地的區位也應當有自由選擇的資格。

          2.2.3 使用權之上易產生商業經營隱患

          宅基地使用權之上派生出租賃權,外來社會主體租用宅基地進行經營性用途,增加了財產收益,也提高了當地人民生活消費水平。但經營性的土地利用如果不進行適當的用途管制,不符合農村規劃,不合理的使用類型很可能影響周邊農民的正常居住生活。"住宅周圍環境往往也是住宅權的重要組成部分,如果對農村地區的的綠化、空氣和水源造成了破壞和污染,實際上就是對農民住宅權的侵犯"[13],這是對農民住宅權中的健康權的侵犯。另外,在安全生產經營方面也應對承租人對房屋的使用權進行規制,否則會侵害農民的住宅安全權以及財產權。

          2.2.4 "地票憑證"交易中利益追求方向的分化

          將"地票憑證"拿到市場上進行公開交易,是政府將宅基地轉換成一種市場交易對象,賦予農民一種市場經營權,以此獲得收益。然而,當"地票憑證"進入到公開交易的市場,作為地票所有人的農民勢必要委托政府進行交易,他們之間存在一種實質上的委托代理關系,農民并未真正參與到交易的整體流程中。農民以自身利益為中心,追求地票增值收益的最大化,但農民群體數量龐大但沒有統一的訴求,難以形成凝聚力,未有力影響到核心問題,所以勢必屬于交易中的弱勢群體[14].而政府只會追求土地出讓金的最大化,他們在乎的是地票所含的指標總量,無暇顧及地票增值收益。因此,雙方在交易中的利益追求方向會出現分化。分析可知,政府著重從土地使用權中對土地的經營權方面對農民住宅權予以保護,但經營所得收益卻無法順應民意,農民收益權得不到保障。宅基地的經營性退出是為了將閑置資源變現獲得資金以提高在其他地方的生活水準,"適足的住房之人權由來于相當的生活水準之權利,對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的"[15],農民住宅權不應僅停留在居住層面,還應有提高生活水準之權利。

          2.2.5 法律制度缺陷導致法權關系不明確

          宅基地制度雖相對穩定,但與之密切相關的農民住宅權在法律上的權利創制卻散見于《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》之中,并沒有專門的法律法規進行調整。近年來頒布的諸如《國土資源部關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》、國土資源部印發的《關于加強農村宅基地管理的意見》的通知等意見和通知,效力低,約束性不強;各地方頒布的《宅基地管理辦法》等獨具地方特色,就全國而言,參考性不強。宅基地"三權分置"處于探索階段,權利架構雖有眾多學者剖析研討,終究未形成權利規范。"由于法律未具體規定集體土地所有權主體行使土地所有權的組織形式和程序,從而造成了實踐中集體土地所有權主體的缺位和集體土地所有權行使主體的錯位,集體所有權中產權主體虛置"[16],而使用權和資格權的權利界限在學術界也眾說紛紜,住宅權能否得到保障取決于其在"三權"中如何得到配置。

          3 "三權"與農民住宅權的權能對接

          落實好宅基地"三權分置",必須守住改革的底線,即農民的住宅保障。農民住宅權的保障不能僅憑某個單項的權利,"三權分置"中的所有權、資格權和使用權只是政策文本中的通俗說法,并沒有落實到具體的法律文件中,這些權利的內涵如何?應怎樣與住宅權進行權利對接?這些必須建立在分析住宅權的權能以及"三權"特別是具有通俗說法的"資格權"的權利屬性基礎上,并依此構建法律體系。

          3.1 住宅權的權屬形態

          首先,住宅權是一項基本人權,這一點在國際社會已達成共識,也受我國憲法的保護。其次,對住宅權應從宏觀和微觀上理解,宏觀上住宅權既是一項財產權,包括對住房的占有、使用、收益等權利,也具有人身性質,有諺語說到,"每個人的家,就是他自己的一個城堡",個人的生活和隱私全部集中于住宅之中,侵犯住宅就相當于侵犯了人身權。微觀上"對住宅權的理解不應作狹義或限制性解釋,不應將住宅等同于僅僅是人們頭頂上蓋有屋頂的房屋,或者僅僅將住宅看作是一件日常生活用品,它應被看作是人們一種安全、平靜、有尊嚴地生活在某處的權利"[17].參照金儉提出的公民適宜的住宅的定義標準,適宜的住宅的定義應當滿足如下10個標準:(1)可居住性--居住權;(2)安全健康的住宅與適宜的地點--安全與健康權(或稱舒適權);(3)獲得物質設備和基礎服務設施的權利--公共基礎設施享有權;(4)在費用上可負擔得起并可獲得與實現的權利;(5)不受歧視的公平住宅權--公平權;(6)住宅選擇的偏好--自由選擇權;(7)住宅的私密--隱私權;(8)住宅不受任何組織與個人非法侵犯的權利;(9)住宅所有權的自由處置權;(10)住宅司法救濟權。農民的住宅權也應當不止局限于"居者有其屋",應當是一種適宜的居住權。

          3.2 "三權"的權利內涵

          宅基地不只是一塊土地,實際上是包括農民住的房屋、周邊的庭院及附屬設施在內的一個集合體[18].宅基地所有權單純指的是土地的集體所有權,而其上的房屋院落等所有權歸農民。因此,所有權之上應包含集體經濟組織對土地所有權和農民對房屋的所有權。

          對于資格權和使用權的涵義及相互關系,當前理論界有3種說法:(1)認為是由原來的宅基地使用權拆分而成的2項獨立的權利;(2)認為是取消原有的宅基地使用權,重新設計2項新的權利;(3)認為資格權是在維持原有的"宅基地使用權"的基礎上創設的一個新的權利[19].依政策的初衷來看,"三權分置"是為了激活宅基地使用權,而按照第3種觀點,使用權依舊不能進入市場流通,顯然違背政策目標。因此使用權之上應當有農民本身的使用權包括經營權、租賃權和讓渡給他人的使用權。

          從靜態來看,所有權與使用權是物權,而資格權是人身權,三者雖有關聯,但從權利屬性來看,難以在邏輯上構成分置[4].因此,資格權權利內涵上至少不應只是身份屬性,否則"三權"的權利設計上就會難以運行。那么資格權究竟屬于何種權利性質呢?對資格權的分歧存在于"宅基地使用權"說[19]、"成員權"說[20]和"剩余權"說[21]之間,但以上3種說法從保護農民住宅權的角度論述,有其片面性。(1)資格權有居住保障權的屬性,不能和宅基地使用權相提并論;(2)如果認為資格權是成員權,權利就只局限于享有分配宅基地,而選擇宅基地區位就不在成員權的權利范圍內,不同區位宅基地體現不同價值,這樣會影響權利的公平分配,資格權中也應當包括對住宅區位的選擇資格;(3)若采用"剩余權"的說法,權利重心轉移至現有物權人,原權利人享有的只是現有物權人權利消滅之后的回復權,保護了具體投資人的利益,但從反方向來說,原權利人相對于現時占有人權利變得空虛,這不利于保護原權利人也就是農民的合法利益。"將資格權放在我國農村集體特殊的總有關系中來審視就會發現,資格權應體現在宅基地分配、使用、交易以及收回或處分等各個階段"[22],"三權分置"中的資格權,是集體經濟組織成員在宅基地上享有分配、接受和共同共有等權利[23].在此意義上,資格權應具備人身和財產雙重性質,而且,根據上文論述的住宅權的權利性質,資格權也能從人身和財產2個方面對農民住宅權進行保障。

          鑒于農民住宅權的人身和財產屬性,要想通過"三權"進行保障,必須將住宅權融入"三權"的權利配置中。住宅權中首要的財產性權利是農民對房屋的所有權,所有權是一種最充分、最絕對的權利,具有很強的排他效力,擁有了所有權就能絕對的享有居住權。然而僅享有居住權不代表住宅權得到保障,當農民徹底退出宅基地之后,在宅基地上的權利就會徹底消滅,如果不保留一定的"恢復資格",住宅權很容易受到侵害,因此對宅基地重新申請的資格也應當保留,并且要明確這種資格可以實際取得,而不只是一種期待利益,這是資格權中的財產性權利,對宅基地的取得權,也是確保了農民可以實際居住的權利。另外,住宅權是一種適宜的居住權,對于住宅及其附著的土地也應有區位的自由選擇資格,這是資格權中人身性的權利,也體現為住宅權中的自由選擇權。在使用權方面,農民本身對土地和房屋都有使用權,宅基地退出之后特別是經營型退出中,農民會在使用權之上設置租賃權用于其他社會主體的生產經營以及行使自己本身的經營權,用作市場交易。市場交易所得收益是用來提高農民生活水準的,落實經營權中的收益權可以切實保障農民提高生活水準的權利。在對承租人使用權之上進行適當的土地用途管制,確保生產經營的安全與健康,也是有效保障農民安全與健康權的重要途徑。

          4 農民住宅權危機防范的制度構想

          4.1 穩固產權主體地位

          農民住宅權的保障依托"三權"的權能相互配合和共同作用,尤其對于資格權和使用權的權利內容須深入分析,并在其中為住宅權的具體權能保駕護航,但這些都必須建立在所有權明確的基礎之上。"農民'宅基地使用權'概念重地輕宅的學術分析和制度架構,對于農民而言并沒有真正起到'用益物權'人對抗第3人的目的,相反含混了住宅的所有權與地基使用權之間的關系"[17]."三權分置"的宅基地所有權可以仿照城市住房的制度設計,區分土地所有權和住房所有權,明確了農民對房屋所有權也就明晰了農民對住宅的財產權。而土地產權主體模糊的問題也可以通過明確主體的具體內容來實現。

          4.2 豐富資格權的權利內涵

          為鼓勵宅基地資格權人退出使用權,地方實踐中探索出在保留資格權的基礎上退出使用權。資格權是為了保障農民在退地后可再次申請宅基地,但資格權保留范圍擴大會使資格的獲得成為一紙空文,因此,在資格權中設置一種取得權,保證每一個享有資格權的申請人都能實際取得宅基地建造房屋,不至于造成有資格無實地的局面,以此保障農民的居住權。另外,在資格權中分化出選擇資格權,保證農民對住宅周邊環境及區位有一定的自由選擇權。宅基地不同的區位體現不同的價值,因此選擇權的設置需要附加有償制度,對于區位優質的宅基地可適當收取費用,實踐中浙江省義烏市積極探索宅基地的有償選位制度,實際上就是宅基地區位的有償取得[24],此種試點實踐可適當借鑒。

          4.3 限制使用權的經營用途

          首先要明確宅基地可用作經營用途,將閑置宅基地盤活是"三權分置"的最終目標,使宅基地流轉起來可以增加農民的財產性收益,提高生活水平。然而,宅基地資格權人為他人在宅基地上設立次級使用權將其流轉經營,應對宅基地的用途進行嚴格的管制,必須符合鄉村規劃,必須以保證農民有安全健康的居住環境為基本原則。因此,可以為使用權設立登記公示,使農民知曉土地用途并對其進行監督;其次,制定嚴格的土地用途規劃管理辦法,劃分不同的功能區并遵照執行,對將農房用作生產經營的主體加強安全監管,包括環保措施和消防安全設施的建設,切實保障農民的安全與健康權。

          4.4 明確使用權中的經營權權能

          這里的經營權指的是宅基地使用權人退出宅基地后將土地用作市場交易的權利。面對"地票憑證"交易中農民和政府對利益追求方向的分化,需對經營權人的權利進行明確,農民享有的經營權應包含自主經營權和增值收益權。有了自主經營權,農民不用完全委托政府即可自主參與交易并在網上交易平臺公開售賣,由此就避免了政府對地票指標總量的過度追求;增值收益權是為了確保農民對地票增值收益的取得權,在政府代理農民進行市場交易時,農民可向政府主張增值收益的取得權,以此監督交易過程中的價值權衡,確保農民的財產利益,保障他們提高生活水準的權利。"住宅權的主體是全體社會成員,不管男女老少、不管貧富貴賤、不分民族區域,所有人都有權取得可以居住的住宅,并在條件允許的情況下,不斷地改善住宅"[25].此外,交易監督機制的存在也必不可少,特別是有關地票價格的制定需要有參考標準輔佐實施。

          4.5 健全農民住宅權法律保障機制

          權利的依據是法律的規定,一類是法律直接規定,另一類是依據相關的法律規定所作出的推定[26].國家對一種權利體系所承擔的基本義務之一就是將這種權利體系付諸法律加以實施,從時間來看,僅僅依靠國家政策和保障機制來維護農民住宅權并不能解決根本問題,根本之道還是加快住宅立法尤其是對保護農民的住宅權相關規范的制定。《物權法》中對農民權利的保護除了有關于用益物權的建構之外還可增加"農民住宅權利"的字眼;在未來可能出臺的《中華人民共和國住宅法》建議設立專章為農民住宅權,特別是未來即將在全國推廣的宅基地"三權分置"政策的實施下,針對宅基地退出之后產生的一系列問題,應給出明確的規定。

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