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        鄉村振興發展中物權的立法建議
        發布時間:2019-07-22

          摘要:本文通過調研、分析鄉村振興的市場需求、政府作用和物權法修訂需求, 提出鄉村振興法治建設的使命, 明晰產權、維護信用和保障公平;更好地發揮政府作用。構建新的物權體系, 針對物權法條款, 提出了立法建議。

          關鍵詞:鄉村振興; 物權法; 立法建議;

          新中國建立以來, 我國實施了城鄉二元制的管理模式, 優先發展工業, 走工業化、城鎮化的道路, 鄉村為城市發展做出了巨大貢獻。隨著工業化、城鎮化的發展, 鄉村振興成為時代發展的迫切需要, 農業現代化、農民專業化、農村信息化、智能化和產業化成為時代新的坐標。

        物權法

          一、鄉村振興的需求

          鄉村具有豐富的土地、勞動力、文化和區域特色資源, 發展潛力很大, 實現鄉村振興是歷史的必然。鄉村振興必須堅持法治先行, 通過法治建設, 保障信用、公平、產權, 為鄉村振興提供良好環境。明晰產權是市場機制發揮的基礎和前提, 保障信用是市場機制的靈魂, 公平是鄉村振興合力形成的保障。

          (一) 市場需求

          1. 明晰產權

          鄉村振興的法治建設, 需要明晰產權, 發揮市場作用, 激活市場主體積極性、能動性和創造性, 推動鄉村事業的發展。當前鄉村產權不明晰, 物權體系設置不能滿足市場經濟的需要。

          鄉村資源主要包括土地、勞動力、文化和其他特有資源, 鄉村勞動力外出務工, 潛力挖掘不足, 土地資源被束縛, 難以發揮應有作用, 鄉村文化資源尚未充分開發, 鄉村振興勢在必行。

          從物權法上來說, 激活鄉村土地資源是關鍵, 放開農用地、宅基地的原有約束, 大幅增加鄉村資源價值, 吸引社會資源到鄉村投資、創業、服務和發展, 具有明顯潛力和充分的政策支持。

          明晰產權, 必然走物權保護, 提升鄉村資源與財產價值的道路, 利用民法典物權編修訂的契機, 構建新的物權法體系, 厘清產權關系, 提供更加完善的物權保護。

          2. 維護信用

          信用是市場經濟的基石, 鄉村振興的法治建設, 必然要強化鄉村信用。維護和完善鄉村信用, 才能吸引外來資金、技術、人才進入鄉村, 助力鄉村振興事業。

          信用來自守約的經驗, 來自物權的支配, 來自擔保等, 其中對物的支配尤為重要。擁有物權本身就是最大的信用, 特別是擁有眾多不動產, 信用倍增, 輔助抵押、保證, 信用得到強化。

          對物的支配, 關鍵是對物處分、收益和擔保功能等, 現有物權法框架下, 擁有再多的宅基地、農用地, 也是難以維護信用的, 物權保護不足, 難以抵押和獲得收益。

          3. 保障公平

          法治建設是鄉村振興合力形成的先決條件, 沒有公平環境為保障, 則難以構建鄉村振興的合力。公平環境下, 鄉村振興各參與主體合作共贏, 積極配合, 形成振興合力, 才能盡快推動鄉村振興的實現。

          鄉村振興并非一蹴而就, 只有在法制建設的公平環境下, 才能保持其長期發展, 因而公平環境的創建是法治的重要使命。鄉村法治建設推動鄉村振興合力的形成, 實現鄉村振興各主體"物盡其用, 人盡其才", 振興也就水到渠成。

          公平的要求:一是資本獲得利潤, 承擔相應的風險, 既反對資本對鄉村的盤剝, 也不能讓資本進入鄉村, 承擔過高的風險。二是人才獲得收益, 并保護其知識產權, 讓人才發揮應有作用, 并給予適當安排, 保障服務鄉村的人才, 預防人才流失, 保障人才的鄉村收益和降低服務鄉村的機會成本。三是資源得到合理利用, 既不能造成資源枯竭, 環境污染, 也不能讓資源閑置, 影響鄉村發展。四是最大限度地發揮鄉村自發潛力, 鄉村成為最大的受益者、振興地和宜居地。

          公平的結果是照顧各方利益, 形成鄉村振興合力, 推動鄉村事業的發展, 實現鄉村振興, 防治不良后果的發生。政府在保持公平方面應當承擔更多責任, 為鄉村振興保駕護航。

          (二) 政府作用

          鄉村振興離不開政府的支持, 要充分發揮政府的主導作用, 特別是規劃引領、執法保障和振興服務。規劃引領本質是對物權的變動安排, 特別是土地用途、強度和使用條件的設定, 其實在約束物權。

          政府的參與, 有利于推動立法進程, 加大普法力度, 完善執法體系, 強化法律保障。政府推動法律規定的落實, 完善執法體系, 強化對當事人權利保障。

          振興服務, 是政府的應有職責, 但其作用的發揮, 與立法精神、物權法對物之價值保護程度有關。政府作用的發揮, 需要民法典物權編修訂時, 給以法律支持和確認。

          (三) 對物權法修訂的呼喚

          隨著市場經濟的發展, 傳統的物權理論及立法制約了社會資源和自然資源的優化配置和充分高效地利用, 在實際經濟運行中越來越多地呈現出其缺陷和不足, 不利于鄉村振興的開展。長期的社會實踐證明, 物權法修訂呼吁以土地所有權為中心向"他物權"為中心轉變。

          1."所有權為中心"的困境一

          我國土地所有權不可交易, 需要通過土地使用權來落實土地價值。鄉村關于集體土地用益物權權能的限制, 影響物之價值的發揮, 制約鄉村振興的活力。

          在設置土地所有權時, 忽略了土地所有權在我國不可交易的特殊性, 特別是鄉村土地用益物權也是不可交易的, 需要進一步分離出經營權。

          2."所有權為中心"的困境二

          "權能分離理論"是將權利具體分解為各種全能, 例如將所有權分解為占有、使用、收益和處分等權能。然后所有權中的某一項或幾項權能被分離出去設定成一項他物權, 即該理論是把權能與權利理解為部分與整體的關系。

          在錯綜復雜的經濟關系中, 依照所有權不損害社會或他人利益, 所有權就可以對其所有的物任意行使支配權, 而排除來自國家或他人的感受。但現實中所有人不會為了短期經濟利益, 將財產流轉和權能分離, 因而勢必會導致財產長期閑置, 甚至明顯的浪費、毀損, 使資源的優化配置和在流轉中實現增值的可能性, 受到所有人占有欲和事實支配的制約。他物權人所擁有的財產價值就不能充分體現出來, 勿論最大限度地發揮其社會效益。

          3、他物權在物權體系中需要重新定位

          物權法的發展會日益趨向客體的價值化和權利的多重化, 所有權的相對化和他物權的發展證實了這一點, 在這種趨勢下, 要做的就是重新對所有權與他物權進行定位。從而實現他物權與所有權對物權客體不同價值分割支配的功能定位。

          隨著社會的發展, 新理念、新觀點、新方法不斷呈現, 物權法已經從所有權為中心, 向用益物權為中心轉化。今后要進一步細化和具體化物權權能, 構建新的物權體系。

          二、建構新的物權體系

          鄉村振興客觀要求對物權體系進行重構, 構建新的物權體系, 為鄉村振興提供真正的市場環境、法治保障、確保鄉村資源和財產的應有價值, 發動全社會力量聚焦鄉村振興, 共同攫取鄉村振興之權益。美國鄉村發展, 即美國西部大開發, 就是西進掘金的過程。

          1.所有權分類

          所有權是所有人依法對自己財產所享有的占有, 使用, 收益和處分的權利。市場經濟要求產權清晰, 首先要物權清晰。物權是對生產勞動的目的、對象、手段、方法和結果的支配力量, 是參與市場競爭的物質條件, 物權保護是法治經濟的應用之意。

          現有法律框架下, 物權法定, 所有權已明確為個人所有、共有、組織所有、集體所有、國家所有等類型。然而鄉村物權體系不完善, 個人所有的物權很少, 以家庭共有為主, 國有和集體所有既不是共有, 也不是組織所有, 而是公有。

          所有權的核心是處分權, 個人所有的財產是完全的處分權, 家庭共有的財產可以通過共有人同意而獲得完全的處分權。建筑物區分所有權是個人所有和共有的組合形式。國有土地, 接近中央政府具有完全的處分權, 市縣政府只具有出讓、劃撥等不完全的處分權, 其他各級政府只有行政的審批權, 而不能直接處分。集體所有, 集體只有使用權分配的處分權。

          在現有所有權分類體系中, 對集體所有權達到了極度限制, 毫無權利可言的地步, 相應集體組織松散, 組織力、號召力不足, 如不加以改革, 難以承擔鄉村振興之重任。鄉村振興必然要開展物權體系的改革, 這是必由之路, 為鄉村松綁, 為振興謀出路。

          2.處分權分層

          處分權并非唯一且不可分割的, 我們研究的結果認為, 處分可以細化為不同的處分權能, 處分權要區分層次。如國有土地的處分權, 市縣政府只有出讓、劃撥、改變用途等低層次處分權, 只有中央政府可以對國有土地進行劃界, 決定歸屬, 屬于完全的處分權。

          個人所有的財產, 一般可視為完全處分權, 其結果容易造成無因管理, 所有人完全可以把買賣類之外的處分權, 轉讓給其他人, 如租賃的處分權, 而不走委托代理的程序。

          鄉村振興, 亟需對處分權做分層次處理, 構建處分權體系。比如鄉村中大量存在的傳統建筑, 需要保護, 家庭共有制約了傳統村落的保護和開發。當前所有權屬于農戶, 開發權屬于政府, 如何投資保護和開發存在一定困境。在此條件下, 農戶絕對不應具有拆除的處分權。

          處分權分層后, 處分權也可以產生收益, 也應加入擔保的行列。處分權體系的構建、完善和市場化, 必然能激活鄉村資源, 為鄉村振興提供強大動力, 保障民生, 大有可為。

          3.占有權分情形

          隨著不動產價值的攀升, 占有也面臨新的挑戰, 占有不再是一種持續和靜態的, 而是動態的。比如鄉村房地產, 是否可以白天辦公, 晚上住宿, 按點實現占有的改變, 解決兩個主體的占有收益問題。

          關于不動產的委托管理, 完全可以通過占有形式, 實現對物的利用。對于有價值、有觀賞性的物, 占有就是最大價值, 占有者可以不收益、不使用和不抵押, 其權利由其他主體行使, 而只保留占有者的占有權利。鄉村資源完全可以讓農民占有, 去除農民對外來投資的擔心, 其他鄉村振興參與主體擁有用益物權和擔保物權等。

          構建占有權體系, 應納入民法典物權編修訂的范疇, 給予足夠重視, 甚至占有本身就可以收益化, 也可以起到擔保的效果。進一步擴展用益物權體系, 加大擔保物的范圍, 是時代發展的客觀需求, 是保護鄉村資源和財富價值的途徑。占有某物是最優的擔保, 即便沒有其他處分權, 但所有人改變占有必須經占有人來實現。

          4.用益物權分段

          用益物權要分階段, 對同一物, 不同階段擁有不同的用益物權, 構成用益物權體系。在鄉村土地集體所有的框架下, 首先分離出土地使用權, 如宅基地的使用權, 農用地的承包經營權, 而后在土地使用權的基礎上, 分離出土地經營權、地役權等用益物權, 實現土地用益物權的交易功能。鄉村土地物權體系需要進行"三段論"的劃分, 即農用地"所有權、承包權和經營權的三權分置", 宅基地的"所有權、資格權和使用權三權分置".

          5.擔保物權分責

          擔保物權需要進一步完善, 構建擔保物權體系。現有法律框架下, 擔保物權是分類型、分先后的, 但沒有起到分責任的作用。擔保要分為為人擔保、為事擔保或為人的某種行為擔保, 實現分責的目的。

          比如, 為人擔保, 對其全部事務擔保, 承擔連帶責任或無限責任。對事擔保, 只對具體的事務擔保, 不針對人, 不管主體如何變化, 擔保人要為該項事務負責。對人的事務擔保, 就是對具體人的某項具體行為擔保, 即當前法律框架下的擔保內涵。

          三、《物權法》的立法建議

          1.關于物權體系的立法建議

          《物權法》第40條:所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利, 不得損害所有權人的權益。

          建議修改為:所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立他項物權, 包括處分權、占有權、用益物權和擔保物權。他物權人行使權利, 不得損害所有權人的權益。

          為設立他物權放開限制, 不局限于用益物權和擔保物權, 開啟新物權體系構建的新紀元。堅持物權法定, 更要堅持物權自設, 推動鄉村資源和財產價值的實現, 推動經濟社會快速發展, 保障減少風險與物盡其用相一致、相協調。

          2.關于用益物權的立法建議

          遵循"三段論", 在鄉村原有物權體系基礎上, 增設新的用益物權, 實現"三權分置", 解決鄉村土地不可交易的問題, 激活鄉村資源, 助力鄉村振興事業。

          建議在用益物權一章, 新設處分權、農用地經營權, 宅基地用益權等, 保護經營權的交易、收益權, 且只需備案, 減少成本, 起到公布于眾的效果即可。物的處分權, 可以收益化, 保護其交易權能。

          3.擔保物權的立法建議

          確立一切可交易物權皆可擔保, 可以設置它項物權的法治制度, 保留農村土地所有權、農用地承包經營權不可抵押的規定, 確保所有不變, 土地承包經營權穩定的基礎上, 確立經營權可以抵押的法治制度框架。進一步設定物權處分權、占有權可以抵押。

          第180條:債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押:

          (一) 建筑物和其他土地附著物;

          (二) 建設用地使用權;

          (三) 以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權;

          (四) 生產設備、原材料、半成品、產品;

          (五) 正在建造的建筑物、船舶、航空器;

          (六) 交通運輸工具;

          (七) 法律、行政法規未禁止抵押的其他財產。

          抵押人可以將前款所列財產一并抵押。

          《物權法》第184條:下列財產不得抵押:

          (一) 土地所有權;

          (二) 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權, 但法律規定可以抵押的除外;

          (三) 學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施:

          (四) 所有權、使用權不明或者有爭議的財產;

          (五) 依法被查封、扣押、監管的財產;

          (六) 法律、行政法規規定不得抵押的其他財產。

          基于新一輪的經濟體制改革實踐, 保持土地承包經營權和宅基地使用權不能抵押的原有法律規定, 保持法律的連續性和穩定性, 保障新設置的經營權實現抵押、收益和處分功能。

          四、研究結論

          新物權體系的構建, 趨勢不可抵擋, 立法為鄉村振興保駕護航, 提供動力、保障和成果確認。通過物權體系的完善, 為鄉村振興提供產權清晰、信用保障和公平的市場環境, 提供法律保護和動力注入, 實現鄉村振興大計。

          具體立法過程, 可以通過民法典物權編立法、可以通過制定鄉村振興法, 以特殊法的形式出現, 可以通過司法解釋和執法默認等方式探索、實踐和應用。

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        對應分類:物權法論文
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